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            地方国库支出问题与原因分析

            2013-08-15 10:49 来源:财政经济论文 有人参与在线咨询

            一、地方国库支出存在的主要症结

            (一)预算收支平衡率偏低,预算支出总量不足

            预算收支平衡率是指预算收入占预算支出的比值。该比值若低于1,表明预算收支处于不平衡状态;该比值若低于1且比值越低,表明收支不平衡的状态越发严重。2007-2011年国库统计数据表明,宜春市预算收支平衡率维持在0.4-0.5之间,预算收支的平衡程度处于偏低的水平,严重抑制了预算支出总量的增长。预算支出的总量不足,首先表现为预算支出增长预期不明朗。2007-2011年,全市地方一般预算支出分别超过了地方一般预算收入37.2亿元、50.5亿元、63.2亿元、78.4亿元和89.2亿元。(如表1所示)由于收支矛盾突出、收支差距逐年扩大,地方预算对上级财政转移支付形成强烈依赖。一旦上级调入的补助资金不能及时到位,地方财政支出必然出现资金敞口;其次表现为主要由地方承担的公共支出未达法定标准。2007-2011年,全市教育支出虽然以年均21.3%的较快速度增长,但占当年GDP的比重仅分别为1.7%、1.8%、1.9%、1.7%和1.6%。由于教育投入以地方预算支出为主,即使加上上级财政转移支付以及其他支出,教育支出占当年GDP的比重仍然低于教育法规定4%的标准,尤其是基础教育和农村义务教育投入存在较大缺口。

            (二)预算支出预算约束软化,国库支出监督不完善

            政府预算是规范公共支出管理最重要、最有效的一项法律制度,是支出管理的基本依据。公共支出的安排都是通过预算程序,以法律的形式把它确定下来。但由于我国预算法及相关法规的不健全和衔接不畅,预算编制方法缺乏科学性,预算约束软化的状况比较严重。从宜春的情况来看,比较突出的现象有两点。一是预算管理制度执行不力。以辖内某经济开发区为例。该开发区设立一级财政以来,其财政预、决算均由开发区管委会审查通过,然后报财政汇总,提请人大审议,并未按现行《预算法》有关规定,经人代会审查批准。事实上,财政预算的编制、审批和执行,都在开发区管委会掌控下,预算支出偏离了制度规定预设的轨道。二是预算支出监督和控制不力。如将国库存款调入地方融资平台用于偿还银行利息,就是一个预算支出监督不力的典型。据调查,2009年1月至2010年4月,辖内某县级市将0.67亿元国库资金调入融资平台,用于偿还银行贷款利息。地方政府作为融资平台实际控制人,对融资平台债务承担或有负债;如果将国库存款调入融资平台相关账户,直接偿还债务,地方政府则产生了直接负债,明显违反现行《预算法》关于地方政府负债的有关规定,突破了预算支出的一般原则,给地方财政造成一定风险。

            二、成因分析

            宜春市国库支出面临的上述问题,在一定程度上折射出当前体制的弊端与支出管理的缺陷,需要我们予以高度关注并及时加以改进。

            (一)政府职能转变滞后,支出责任不清晰

            政府职能由经济建设转为公共服务,实现“经济建设型政府”向“公共服务型政府”的转型,是我国地方政府职能转变的一个基本目标和趋势。但从现实情况来看,由于经济发展水平、政府考核激励机制和干部管理机制等因素制约,政府职能转变需要一个较长的过程。目前,我国地方政府管理体制实行的是自上而下的任免制和考评制,现实中考核地方政府与官员的主要指标仍然是GDP及其增速。一些政府官员为了增强自身的政治地位、争取社会大众的支持,往往把做大GDP当作最大的政绩,不惜财力大举建设所谓亮点工程或政绩工程。由于一味追求GDP的增长,加之各地方政府之间竞争与攀比,引发了区域经济发展中出现一些新情况、新问题。诸如对土地财政的过度依赖问题、地方融资平台的债务风险问题和盲目招商引资带来的环保问题。不仅对地方经济持续发展和地方财政稳健运行带来一定隐患,还直接导致了国库支出结构的扭曲和政府作为公共物品提供者角色的缺失。

            (二)财力与事权配置失衡,可用财力不充足

            1994年的分税制财政体制改革,有效的地保证了国家财力与经济社会的协同发展,有效提升了中央财政收入在整个财政收入中的比重,中央对经济的宏观调控能力大大增强。随着我国经济社会的快速稳定发展,居民收入水平也得到相应提升,作为社会“正常商品”的公共产品和服务的需求也显著提高。无论从公平还是效率的角度,地方事权都在不断的增加,其中既包括随着经济社会发展而产生的新增事权,也包括中央政府因为效率和公平的原因而下放的事权,而省以下地方政府的事权划分却没有明显的改变。这种“财力层层上收,事权层层下放”的窘境,对于位处我国中部欠发达地区的宜春市而言,表现得非常明显。地方政府可用财力的相对不足,导致其国库支出总量匮乏,公共服务职能因此不能履行到位。

            (三)公共支出管理手段落后,监督机制不健全

            财政管理长期以来重收入、轻支出。一方面,地方财政预算支出透明度低,社会舆论监督不力。按照国务院要求,目前仅仅是中央政府95个职能部门向社会公开了2011年“三公”支出预算、决算和2012年预算情况,尽管还只是粗线条的公开,但鲜有地方政府向社会公开有关预算支出情况。对于政府究竟“花了多少钱,办了什么事”,老百姓及社会各界人士知之甚少,自然难以形成社会舆论监督;另一方面,监督管理部门协调不一致,财政资金监督不到位。对财政资金的监督管理主要由人大、审计等部门负责。由于人大偏于事前监督、审计偏于事后监督,造成集中性的事前、事后监督检查多,日常性的事中监督比较薄弱。加之预算约束软化,主要领导的一个批示就可能改变财政预算支出,职能部门可能无力进行制约。国库支出实质上是一种社会财富的再分配。如果监督管理不力,就有可能导致财政支出结构偏离预设的轨道,造成公共物品和公共服务的供给短缺。

            三、相关建议

            为了进一步优化地方国库支出结构,建立科学有效的地方国库支出体系,必须进行适时、适度的制度创新,为完善公共财政体系提供制度保障。

            (一)要逐步建立财力与事权相匹配的财政管理体制

            应当不仅仅在政府文件规定层面上,关键要在法律层面上,明确划分中央与地方各级政府的事权和支出责任,使事权与财力相匹配,以进一步理顺各级政府间财政分配关系。同时,建立统一规范透明的财政转移支付制度。在此基础上,使地方政府在职能转变过程中具有稳定的财力保障,最大限度的满足地方居民的公共服务需求,实现基本公共服务均等化。

            (二)要建立科学、公正的公共行政激励机制

            一方面,地方政府应从科学发展和谐发展的理念出发,树立科学的政绩观,将政府主要职能转移到为市场主体服务和创造良好的发展环境上来;另一方面,要改变目前各级地方政府特殊的官员晋升机制,从县市级地方政府开始,推行地方政府主要领导差额选举,以扭转部分地方官员只“唯上”不“唯下”,增强地方政府为本地提供良好公共物品与服务的动力。

            (三)要强化地方国库支出管理监督

            一个完整有效的财政支出监督,应该包括对财政支出事前、事中和事后全过程的监督管理。值得强调的是,人民银行国库身处地方财政预算执行第一线,发挥人民银行预算执行过程中的事中监督作用,可以更好的弥补人大偏于事前、审计偏于事后的财政支出监督存在的缺陷。因此,进一步明确人民银行经理国库和对财政支出监督的法律地位,加强地方财政支出监督管理,对地方政府进一步加快政府职能转变,将起到积极作用。

            本文作者:倪添杰 单位:人民银行宜春市中心支行

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